Inteiro teor do despacho do MPF suspendendo o curso de medicina da UNINGA - em 13/04/2007

SUSPENSÃO DE SEGURANÇA N. 2007.01.00.009797-4/DF
Processo na Origem: 2006.34.00.036016-7

 D E C I S Ã O

Trata-se de suspensão de segurança requerida pela União, com fundamento no art. 4º da Lei n. 8.437/92, contra decisão proferida pela MM. Juíza Federal Substituta Natália Floripes Diniz, da 5ª Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal, que, nos autos da Ação Ordinária n. 2006.34.00.036016-7, deferiu pedido de antecipação de tutela, requerida pela Uningá – Unidade de Ensino Superior Ingá Ltda., nos seguintes termos (fls. 61/68):

(omissis)

Esclarece a requerente que a Magistrada de Primeiro Grau autorizou a abertura de curso de Medicina na cidade de Maringá-PR, apesar de o Ministério da Educação ter indeferido em razão da insuficiência dos requisitos de qualidade esperados para o aludido curso (fls. 03); que a União interpôs agravo de instrumento contra a decisão ora impugnada, contudo, não obteve efeito suspensivo e que o agravo regimental interposto está pendente de julgamento.

Alega, em síntese, que o precedente criado com a decisão atacada “é extremamente grave”, pois, além de quebrar o princípio da preservação do mérito da decisão administrativa, a tutela concedida poderá repercutir em outros pedidos de autorização de cursos, “permitindo indiretamente a relativização ou o enfraquecimento dos padrões mínimos de qualidade que o Ministério da Educação vem procurando implementar, de modo a cumprir o ditame constitucional do art. 209” (fls. 4); que a decisão impugnada, além de retirar do órgão competente atribuição que lhe é dada pela Constituição Federal, causa lesão à ordem pública; que, no caso, a atuação saneadora do Poder Judiciário não se justifica, uma vez que não se enquadra nas hipóteses de vício do processo administrativo, falta de razoabilidade ou desvio de poder; que o indeferimento do pedido de autorização para abertura do curso em tela está bem fundamentado e parte da consideração de que “os cursos de Medicina, visto que formarão profissionais responsáveis por vidas humanas, devem atender a requisitos específicos e elevados de qualidade” (fls. 6); que, ao “estabelecer parâmetros rigorosos no processo de avaliação de cursos de medicina, o MEC assume sua responsabilidade constitucional de zelar pela qualidade do curso em projeto”, indispensável para a segurança dos futuros profissionais de saúde e para os pacientes que serão atendidos por eles (fls. 6); que, segundo dados coletados pelo Conselho Regional de Medicina de São Paulo e publicados, em 28/01/2007, pelo Jornal Folha de São, “40% (quarenta por cento) dos formandos em medicina não têm nem os conhecimentos mínimos para exercê-la”, motivo pelo qual “o MEC não tem medido esforços para corrigir esse quadro”; que a legislação de regência exige a manifestação do Conselho Nacional de Saúde antes da decisão quanto ao pedido de autorização de curso de medicina, o que não ocorreu no caso, uma vez que, por decisão judicial, “constituiu-se comissão ad hoc do INEP que realizou vistoria no local e entregou relatório favorável à instalação do curso”, porém tal peça não é conclusiva para o processo; que a antecipação da tutela concedida deve ser suspensa, “pois afeta o interesse público e coloca em risco a ordem e a economia públicas, uma vez que invade o mérito do ato administrativo da autorização, ofende a legalidade (...) e insere os alunos-consumidores em situação economicamente vulnerável (...) (fls. 14); que, no curso do processo, em 26/01/2007, chegou ao conhecimento do MEC, por denúncia da própria Santa Casa de Maringá, que a Uningá não mais possui hospital conveniado para servir de local para a prática médica do curso, requisito essencial para a instituição de curso de medicina (fls. 15); que a liminar foi deferida na época em que a requerida já conhecia a rescisão do mencionado convênio, porém não informou tal fato ao Juízo de Primeiro Grau, induzindo, portanto, o Magistrado a erro, pois alegou que possuía convênio com a Santa Casa; que é temerário a autorização de cursos por meio de liminares, porquanto é primordial a formação de bons profissionais, principalmente quando se trata de curso de medicina, de relevância social e pública; que a principal preocupação do MEC é com os estudantes e com a sociedade que utilizará os serviços prestados por eles no futuro, “daí por que autorizar um curso de medicina envolve a análise rigorosa de requisitos técnicos, cujo exame superficial realizado pela Justiça, em pedidos de liminares, seguramente, não é a via mais adequada” (fls. 18); que há fundado receio de dano irreparável ou de difícil reparação, caso a decisão seja executada; que o critério baseado em “elevados investimentos já efetuados para garantir a infra-estrutura e os recursos humanos necessários”  não pode ser determinante para a concessão da medida antecipatória em tela, a fim de que não haja inversão dos valores socialmente relevantes e a prevalência dos direitos privados sobre o interesse público; que, uma vez iniciado o curso de medicina, os alunos poderão “exigir o direito à conclusão do curso e ao diploma, tornando a situação jurídica decorrente da decisão judicial perigosamente irreversível” (fls. 21).

Submetido os autos ao Ministério Público Federal, o parecer, da lavra do eminente Procurador Regional da República Odim Brandão Ferreira, foi pelo deferimento do pedido (fls. 119/134).

Com esse breve relatório, passo a expender a motivação que se segue.

É importante destacar que, embora em suspensão de segurança a análise do pedido deva restringir-se aos aspectos concernentes a grave lesão aos bens jurídicos tutelados pelo art. 4º da Lei nº 4.348/64 — no caso de decisões proferidas em mandado de segurança — e pelo art. 4º da Lei nº 8.437/92, é inegável que, em determinadas hipóteses, para que se verifique a existência dos pressupostos que autorizam o deferimento da medida de contracautela, necessário se faz um exame superficial da matéria de fundo, como é o caso em tela.

Segundo a legislação de regência, é da competência do Ministro de Estado da Educação a autorização e o reconhecimento de cursos superiores ministrados por instituições credenciadas (CF, art. 209 e Lei 9.131/95). O art. 28, § 2º, do Decreto n. 5.773/2006, que regulamentou a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, no intuito de velar pela qualidade do ensino, estabeleceu a necessidade de consulta prévia ao Conselho Nacional de Saúde para a criação de cursos de graduação na área de saúde (Medicina, Odontologia e Psicologia).

O Superior Tribunal de Justiça, ao analisar caso análogo no Mandado de Segurança n. 9250, decidiu que o parecer emanado por aquele Conselho “tem caráter meramente opinativo e informativo, ao qual não se vincula o Ministro da Educação”, a quem cabe autorizar a implantação de cursos superiores. O aludido julgamento está resumido na seguinte ementa:

ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO MINISTRO DE ESTADO DA EDUCAÇÃO.  AUTORIZAÇÃO PARA IMPLANTAÇÃO DE CURSO DE MEDICINA. DECRETO 3.860/2001, ART. 27. MANIFESTAÇÃO DO CONSELHO NACIONAL DE SAÚDE. CARÁTER MERAMENTE OPINATIVO.

1.O art. 27 do Decreto n. 3.860/2001, ao vincular a criação de "curso de graduação em medicina" a ser ministrado por universidades e demais instituições de ensino superior à prévia consulta ao Conselho Nacional de Saúde, não impôs a necessidade de acatamento daquela  manifestação por parte da Câmara de Educação Superior do Conselho Nacional de  Educação; há a necessidade, sim, de colhimento de manifestação,  mas o parecer emanado pelo Conselho Nacional de Saúde, ainda que desfavorável,  tem caráter meramente opinativo e informativo, ao qual não se vincula  o Ministro da Educação ao autorizar a implantação de cursos superiores. Precedente da 1ª Seção: MS 8891 / DF, Min. Denise Arruda, DJ de 25.10.2004.

Pelo precedente citado, o parecer do Conselho Nacional de Saúde, ainda que favorável à autorização de implantação de curso superior, não vincula o Ministro da Educação, ou seja, não gera direito líquido e certo às instituições interessadas, pois incumbe àquela autoridade o ato administrativo de autorizar o funcionamento de curso de graduação superior.

Na hipótese em análise, além de não haver o parecer do Conselho Nacional de Saúde, a Santa Casa de Maringá, por meio do Ofício n. 004/2007PDC, datado de 26/01/2007, dirigido à Advogada da União Regina Mauro Baruzzi, informa que desde 20/12/2006 foi rescindido o convênio com a Irmandade Santa Casa de Maringá (fls. 111) — que viabilizava o espaço físico para o Hospital-Escola, o desenvolvimento do estágio curricular supervisionado e internato para o Curso de Medidina da Faculdade INGÁ — apesar de a Uningá anunciar, em 08/01/2007, nos autos da Ação Ordinária n. 2006.34.00.036016-7, que possui convênio com aquela instituição hospitalar (fls. 109/110). No mesmo expediente, aquele nosocômio informa não prosperar a alegação da autora, na mencionada ação, de que “a Instituição de Saúde (...) será prejudicada com a não abertura do curso de Medicina na Faculdade UNINGÁ”, pois não mais existe a parceria propagada e conclui (fls. 110):

(omissis)

Assim sendo, como medida de respeito e preservação de direitos de terceiros, em especial dos consumidores; bem como no intuito de preservar a idoneidade e imparcialidade da Instituição ora subscritora, pioneira e referendada pela comunidade de Maringá e Região, serve-se da presente para cumprir sua obrigação social de prestar as informações acima, colocando-se desde logo à disposição para informações complementares, se necessárias.

Como se vê, parece prematura a autorização judicial para instituir o Curso de Medicina fundamentada em análise superficial dos autos. Tal medida torna-se mais temerária após a leitura dos documentos colacionados aos autos, às fls. 109/114, pois, para seu convencimento, a Magistrada de Primeira Instância também levou em consideração a “existência de locais adequados para a realização do internato, a integração com estabelecimentos de saúde da região, disponibilidade de fornecimento de cadáveres e materiais de pesquisa”, demonstradas pela autora (fls. 65).

Nesse sentido, o abalizado parecer do Ministério Público Federal, por seu Procurador Regional da República Odim Brandão Ferreira, do qual extraio os seguintes excertos:

(omissis)

A primeira providência reclamada pelo caso consiste em se indagar, pois, da plausibilidade jurídica do ponto de vista defendido pela pessoa de direito público. Em se tratando de uma pretensão exercida no direito de defesa do Estado, tem-se que a plausibilidade jurídica de todo o problema diz respeito à viabilidade da tese do autor da ação.

IV

Notou-se acima que a decisão liminar afirmou uma série de irregularidades jurídicas autorizaria a revisão judicial do ato em causa. É chegada a hora de examiná-la.

O primeiro dos motivos pelos quais se deferiu a tutela antecipada consiste no fato de que a audiência do Conselho Nacional de Saúde seria dispensável na sistemática do Dec. 5.773/2006, cujo art. 73 o torna aplicável mesmo aos pedidos protocolados antes de sua vigência, aproveitados os atos praticados com base no Dec. 3.860/2001 (f. 65). Já a petição da Advogacia-Geral da União insiste muito na necessidade de audiência do referido colegiado. O primeiro fundamento do pedido de suspensão reside precisamente no fato de o Conselho Nacional de Saúde não ter sido ouvido no caso, quando isso era imperioso na disciplina de ambos os decretos.

O argumento parece procedente. Veja-se a evolução dos regulamentos do tema, baixados em razão do art. 9º, VIII e IX, da Lei 9.394/1996:

“Art. 27 [do Dec. 3.860/2001]. A criação de cursos de graduação em medicina, em odontologia e em psicologia, por universidades e demais instituições de ensino superior, deverá ser submetida à manifestação do Conselho Nacional de Saúde.

Art. 28. [do Dec. 5.773/2006].

§ 2º [do Dec. 5773, na redação original]. A criação de cursos de graduação em direito e em medicina, odontologia e psicologia, inclusive em universidades e centros universitários, deverá ser submetida, respectivamente, à manifestação do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil ou do Conselho Nacional de Saúde.

§ 2º [do Dec. 5.773, na redação Decreto n. 5.840/2006]. A criação de cursos de graduação em direito e em medicina, odontologia e psicologia, inclusive em universidades e centros universitários, deverá ser submetida, respectivamente, à manifestação do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil ou do Conselho Nacional de Saúde, previamente à autorização pelo Ministério da Educação”.

O teor desses atos normativos impede que se endosse o seguinte argumento da decisão: “a ausência de parecer do Conselho Nacional de Saúde [...], por si só, não deve constituir óbice à concessão da autorização, mormente em se considerando que foi aberto um processo específico para tal pronunciamento, tendo aquele órgão optado por não se manifestar, o que faz presumir a sua concordância com o deferimento do pedido de autorização” (f. 65).

As normas do decreto são claras no sentido da imprescindível participação do CNS na avaliação do curso de medicina. Isso não se deu, contudo. Já o agravo de instrumento interposto pela AGU notou que a participação do CNS no procedimento em causa origina-se no art. 200, III, da Constituição, que determina a intervenção de órgão do SUS em assuntos ligados à formação de recursos humanos em saúde.

Ademais, presunções jurídicas são as estabelecidas em lei, não as conclusões que resultem dos fatos provados. Tais conclusões submetem-se à disciplina da prova e valem na medida em que espelhem adequadamente os fatos. O silêncio do CNS não implica sua anuência, porque isso não consta da lei. Ainda que constasse, tal lei seria inconstitucional, pois os artigos 198 e 200, III, da Constituição não admitem presunções em matéria de vida e saúde humanas, mas demandam a verificação exata de tudo quanto as afete. Afinal de contas, não se está aqui no domínio dos direitos disponíveis, cuja tutela se pode fazer em termos de presunções estabelecidas com base em pretensas omissões no exercício de competências públicas, até porque elas são irrenunciáveis, ao contrário das faculdades privadas.

O Judiciário não pode, assim, substituir a decisão do CNS, mas poderia apenas obrigá-lo a decidir para depois controlar-lhe o ato. O art. 2º da Constituição interfere aí em sentido inverso do pretendido pela primeira instância. O Judiciário tem como corrigir erro de apreciação cometido pelo Executivo, mas não parece habilitado a emitir pronunciamento substitutivo, tal como o faz em lides privadas.

V

Por mais cuidado que a decisão de primeira instância tenha tido em se cercar de afirmações teóricas em sentido contrário, parece caracterizado no caso um amplo exercício supletivo das tarefas que a Constituição, a lei e o decreto, nas passagens indicadas, deferiram ao Executivo. Não houve propriamente correção dos atos administrativos, mas o exercício de juízos e o sopeso de elementos da decisão, característicos da atividade executiva. Veja-se com algum pormenor como isso se deu.

A decisão de primeira instância entendeu que o estudo do INEP documentaria fatos suficientes à concessão da antecipação de tutela, com contraposição ao defendido pelo órgão competente do Ministério da Educação. A decisão transcreve algumas das conclusões do INEP para endossar-lhe o ponto de vista (fl. 65-67).

A comparação entre os pontos de vista da decisão e do Executivo parece conduzir a duas conclusões. A primeira delas indica que o Judiciário, de fato, exerceu funções executivas, em fase muito anterior à sentença e à instrução completa da causa.

(omissis)

VIII

Ainda que todos os argumentos expostos merecessem rejeição, o fato novo argüido pela AGU parece justificar a suspensão ora examinada. Leia-se a petição da advocacia de Estado no particular (f.15):

“No curso do processo (em 16.01.2007) chegou ao conhecimento do MEC que a UNINGÁ não tem hospital para servir de local para a prática médica do curso. Segundo Ofício 004/2007 PDC, datado de 26.01.2007 (doc anexo), foi denunciado o convênio que UNINGÁ mantinha com a Santa Casa de Maringá. Assim, se o MEC tinha dúvidas quanto ao preenchimento dos requisitos de qualidade, estas não existem mais. A falta de hospital conveniado descredencia a instituição para oferecer curso de medicina”.

Segue-se a isso a transcrição do trecho pertinente do relatório do INEP que entende satisfeitos os requisitos de funcionamento da faculdade, por contar ela com convênio para as disciplinas de prática médica (f. 15).

O ofício de f. 109-110 é eloqüente no sentido de que a Santa Casa de Maringá não mantém o referido convênio, nem o deseja reatar.

Ora, essa circunstância parece dispensar maiores comentários acerca da incapacidade técnica da faculdade em promover o curso a que se propõe.

A ausência de hospital onde se desenvolva a parte prática do curso impede sua continuidade, em especial porque recentemente inaugurado.

IX

O pressuposto do perigo na demora da decisão parece evidente no caso, já que aqui se verifica “grave lesão à saúde e à economia públicas”, tal como exigido no art. 4º da Lei 8.437/92, com as vênias da primeira instância.

O perigo imediato consiste no empréstimo da credibilidade federal para a arrecadação de mensalidades de universitários que se matriculem num curso cujas perspectivas são nulas, em face dos motivos acima apontados. Incontáveis pessoas terão o trabalho de se preparar para o vestibular, pagarão suas taxas, realizarão matrículas, pagarão mensalidades, enfim, encaminharão suas vidas rumo a objetivo que se pode antever carente de desfecho útil. A economia popular será assim gasta inutilmente.

Ao longo do tempo, pode-se ter uma legião de estudantes formados que desejarão praticar a medicina com base em diploma condicional expedido em faculdade que parece carecer das condições técnicas para ensinar a arte médica. Os desdobramentos disso na vida e na saúde pública são eloqüentes e dispensam maiores comentários.

X

Em face do exposto, o Ministério Público Federal opina pelo deferimento do pedido.

Pelo exposto, defiro o pedido de suspensão de segurança.

Comunique-se com urgência.

Intimem-se. Publiquem-se.

Após os trâmites legais, arquivem-se

Brasília-DF, 13 de abril de 2007.